Reforma Tributaria: El pasado 27 de octubre, el Poder Ejecutivo presentó el Proyecto de Ley Nro. 583-2021-PE mediante el cual solicitó al Congreso le otorgue facultades para legislar en materia tributaria, fiscal, financiera y de reactivación económica, con el propósito de fortalecer la actuación del Poder Ejecutivo en materia de gestión económica y tributaria para contribuir al cierre de las brechas sociales prioritarias, y de ese modo garantizar el acceso a los programas y servicios públicos que brinda el Estado.¹

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Bajo dicho parámetro, analizaremos las principales medidas tributarias propuestas por el Poder Ejecutivo, las cuales han generado diversas reacciones en los contribuyentes y especialistas en la materia. Cabe mencionar que, desde la promulgación de la Constitución Política de 1993 el Poder Legislativo nunca ha rechazado un pedido de facultades tributarias, además que durante los últimos años, el Congreso salvo algunas leyes muy puntuales prácticamente ha renunciado a legislar en materia tributaria, delegando en el Ejecutivo dicha potestad.

Reforma Tributaria en el Impuesto a la Renta:

De este modo, iniciamos nuestro análisis con las medidas relacionadas con el Impuesto a la Renta, el cual constituye uno de los principales pilares de nuestro sistema tributario, habiendo aportado el 6.1% del PBI para el año 2019 (Marco Macroeconómico Multianual 2022 – 2025. Pág. 9), además que por su carácter progresivo refleja una distribución equitativa de las cargas impositivas entre las diferentes personas o empresas que lo soportan, puesto que los contribuyentes con altos ingresos pagan una fracción mayor de su ingreso en comparación con los contribuyentes con menores ingresos.² (Mankiw, 2012, pág. 248).

La primera crítica que podemos esbozar en torno a las propuestas se concentra en su poco desarrollo y superficialidad, lo cual no es particular de este conjunto de reformas sino que se extiende a lo largo de todo el proyecto de ley, inclusive si revisamos la exposición de motivos se advierte la existencia de argumentos sin sustento doctrinario o científico. Aunado a ello, resulta extraordinario que los detalles y precisiones sobre tales reformas sean expuestos o difundidos a través de la prensa, generando una mayor incertidumbre respecto de su veracidad y real alcance.

Este es el caso, entre otras, de la medida para modificar las reglas sobre la deducción de gastos y costos para efectos de la determinación del impuesto a la renta, dentro de la cual se incluye una prohibición expresa sobre la deducibilidad de gastos relacionados con ilícitos penales (modalidades de cohecho). La exposición de motivos explica que se trataría de gastos y costos originados por operaciones con personas naturales que generan rentas de primera y segunda categoría, no obstante, la fórmula planteada es bastante amplia y podría albergar la imposición de ciertos umbrales en la deducción de ciertos gastos o la disminución de aquéllos (similar a la reducción de 30 a 26 UIT para el caso de adquisición de vehículos asignados a personal directivo). Por otra parte, la precisión que busca realizar el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) sobre la proscripción del gasto vinculado a ilícitos penales resulta innecesaria porque actualmente tales gastos no son aceptados tributariamente dado que no cuentan con un comprobante de pago de por medio además de no satisfacer el principio de causalidad y de estar sustentado en un comprobante es labor del fiscalizador detectar esa situación que claramente encubriría una operación no real.

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Respecto de las modificaciones relacionadas con el aspecto cuantitativo, la determinación y las tasas del impuesto a la renta de las rentas de primera y segunda categoría, puede advertirse que tales medidas se orientan principalmente a elevar el nivel de recaudación dentro de un sector de la economía donde se concentra una parte de la informalidad y evasión tributaria (arrendamientos o ganancias de capital que no tributan)³. Según el MEF, las personas con mayores ingresos obtienen principalmente rentas del capital las cuales gozarían de una carga impositiva menor en comparación con las rentas de trabajo, por lo que debería incrementarse el impuesto para este rubro económico.

El MEF incurre en una falacia conocida como el “hombre de paja o del espantapájaros”, pues construye su argumento sobre la ilusión de generalizar que el decil más rico en el Perú obtiene sus ingresos a partir de sus rentas de capital, sin diferenciar si las mismas provienen del arrendamiento de bienes, inversiones en valores mobiliarios u otros. Partiendo de dicha premisa, podría justificarse cualquier incremento de impuestos pues se hace referencia a una imposición desigual e injusta de la carga tributaria. Sin embargo no se pronuncia sobre la desigualdad que existe al exigir el pago de impuestos a los formales y no tener ninguna propuesta para combatir la informalidad, dejando que sólo pague el 30% de la economía: Todos debemos pagar, no los mismos de siempre.

De igual modo, se evidencia una clara intención de alcanzar supuestos no gravados anteriormente como es el caso de los dividendos que se distribuyan a favor de personas jurídicas brindando la posibilidad de aplicar un crédito en tales casos (sistema arcaico que ya había sido superado en el Perú); no obstante, esta medida complica el sistema tributario porque la generación de un crédito requiere de condiciones para su cálculo y aplicación, lo cual termina entorpeciendo el sistema.

Ahora bien, pese a las críticas descritas, también conviene elogiar algunos aciertos planteados en este pedido de facultades como son el perfeccionamiento del régimen tributario para las asociaciones en participación, cuestión que requiere de urgente intervención luego de la emisión de la Resolución de Observancia Obligatoria del Tribunal Fiscal Nro. 02398-11-2021, y la búsqueda de simplificación de los regímenes del Impuesto a la Renta, lo cual debería generar una consecuencia o impacto positivo respecto de la formalidad de nuevos emprendimientos, los cuales percibirán un sistema más sencillo y uniforme respecto de sus obligaciones tributarias.

Régimen fiscal de la actividad minera:

Respecto de las propuestas relacionadas con el régimen fiscal minero, y tomando en consideración que la minería formal es una de las actividades económicas que más contribuye al sostenimiento del Estado, las modificaciones o incorporaciones que se realicen deben propugnar la estabilidad de las inversiones y un panorama que genere los incentivos necesarios para incrementarlas.

Así, las medidas propuestas se sostienen sobre la base que las cargas fiscales de otros países de la región son superiores a la reguladas en Perú, lo cual justificaría su incremento hasta nivel similar, lo cual según el MEF no afectaría la competitividad del sector. Si el referido argumento fuese cierto, el Perú sería un país más atractivo para las inversiones mineras debido a su régimen impositivo, sin embargo, la realidad nos muestra que los inversionistas optan por otros destinos porque encuentran una mano de obra mejor calificada, existe estabilidad política y social, se cuenta con mayores y mejores vías de tránsito para el transporte del material y su posterior exportación, entre otros.

No debemos pasar por alto el hecho el precio de los commodities (minerales en el caso concreto) depende de diversos factores exógenos como son la necesidad del mercado internacional, el transporte, los competidores a gran escala, entre otros, los cuales generan fluctuaciones que no se mantienen constantes en el tiempo. En tal sentido, un incremento desmedido en la carga tributaria podría generar que en un momento determinado el tributo resulte confiscatorio, y se solicite mediante una demanda de amparo su inaplicabilidad por haber vulnerado los principios constitucionales consagrados en el artículo 74° de la Constitución. Sobre esto, sería conveniente que el MEF realice un análisis más minucioso sobre la tasa efectiva de impuestos que soportan las empresas mineras, pudiendo incluso recurrir a la curva de Laffer⁴ para demostrar si un incremento de las tasas marginales de los impuestos tendrá un efecto positivo o será contraproducente.

Impuesto General a las Ventas:

Respecto del Impuesto General a las Ventas (IGV), de forma preliminar podemos advertir un serio desconocimiento de la naturaleza del impuesto, pues las medidas propuestas no se orientan a crear un mecanismo que permita una adecuada tributación de estos nuevos modelos de negocio, buscando garantizar un tratamiento neutral, simple y eficiente, como sostiene el MEF en la exposición de motivos.

El IGV constituye uno de los pilares fundamentales de la recaudación tributaria en América Latina, con montos de recaudación casi similares a los de los países de la OCDE (Corbacho, Fretes Cibils, & Lora, 2012, pág. 259 y 372). Sin embargo, posee un carácter regresivo lo que genera que los contribuyentes con mayores ingresos paguen una fracción menor de su ingreso que los

contribuyentes con menos ingresos (Mankiw, 2012, pág. 248). Además de ello, el IGV es un impuesto cuya incidencia, por lo general, se traslada hacia el consumidor quien termina soportando la carga de aquél. En ese contexto, la medida propuesta por el MEF encarecerá los costos de los servicios digitales (servicios de streaming como Netflix, Amazon prime, Disney +, entre otros) pero la carga no será soportada por dichas empresas sino por los usuarios cuya demanda no disminuirá significativamente pese al incremento en el precio que pudieran trasladarle dichas compañías.

Un comentario similar nos merece la incorporación dentro del ámbito de aplicación del impuesto a las pólizas de seguros de vida, pues las personas naturales que contratan este tipo de servicios no generan una actividad comercial que denote características que puedan convertirla en habitual, además que esta medida terminará por encarecer más este producto que tiene por finalidad indemnizar a los deudos de una persona, es decir, no busca mejorar su situación económica sino simplemente compensar la pérdida sufrida.

Sobre las modificaciones propuestas al ISC, consideramos que el legislador debe entender que se trata de un impuesto con una finalidad parafiscal o extrafiscal que está relacionada con desincentivar cierto tipo de conductas en la ciudadanía, sin embargo, durante los últimos años los incrementos en los porcentajes y tasas impositivas dan cuenta que el legislador busca recaudar a través de un tributo diseñado para otros fines.

Tributos Municipales:

Sobre este punto, consideramos que la baja recaudación relacionada con los tributos municipales no se relaciona con las tasas impositivas de éstos, sino que el principal problema se relaciona directamente con una gestión deficiente al momento de efectuar la cobranza y una escasa cultura tributaria minada constantemente por los delitos de corrupción en que se ven envueltos las autoridades municipales.

En tal sentido, la solución no pasa por ampliar el ámbito de aplicación de los tributos, la base tributaria ni las alícuotas de los tributos, sino en una gestión eficiente para su cobranza, la prohibición de amnistías (medidas que refuerzan en la psiquis del contribuyente la posibilidad de una morosidad sin consecuencias), y el incentivo de una cultura tributaria a partir de un gasto eficiente de los escasos recursos asignados, es decir, que los proyectos sean ejecutados dentro de los plazos programados y que sirvan para mejorar las condiciones de vivienda, salud y educación de la población.

Código Tributario:

El reporte sobre conflictividad tributaria elaborado por el Estudio Zuzunaga Assereto & Zegarra Abogados, y reproducido en parte en el diario gestión (29.10.2021) dan cuenta que el 48% de la deuda tributaria determinada por SUNAT se encuentra en etapa de litigio, ya sea en SUNAT, el Tribunal Fiscal o en el Poder Judicial. Los datos vertidos en dicho informe refuerzan la necesidad de disminuir la litigiosidad en materia tributaria, lo cual no se logrará necesariamente a través de crear más salas en el Tribunal Fiscal o Poder Judicial (etapas durante las cuales se prolonga el conflicto tributario), sino a partir de la emisión de normas claras y sencillas que brinden seguridad jurídica al contribuyente y reduzcan los espacios para interpretaciones controversiales de parte de la Administración o del contribuyente.

Por otro lado, preocupa la intención de SUNAT de modificar los supuestos para la emisión de órdenes de pago porque no se detalla qué supuestos está considerando incluir el legislador, los cuales podrían colisionar con las situaciones que ameritan la emisión de una resolución de determinación luego de un debido procedimiento de fiscalización, lo cual podría romper con el equilibrio entre Administración y contribuyente.

Asimismo, resulta importante que se busque perfeccionar las reglas generales para la concesión de exoneraciones, incentivos u otros beneficios tributarios, pues en algunos casos nos encontramos frente a verdaderos forados del sistema tributario que merman la recaudación y distorsionan el sistema tributario, los cuales se amplían de manera indefinida sin un estudio que sustente dichas decisiones.

Finalmente, debemos aplaudir la iniciativa del MEF en crear perfiles de cada contribuyente en función del cumplimiento de sus obligaciones tributarias, pues aquellos contribuyentes que poseen un buen historial tributario no deben ser tratados con la misma dureza que un contribuyente que busca disminuir el pago de sus impuestos a partir de la compra de facturas. De esta manera, consideramos que los perfiles deberían reunir más indicadores que sólo el pago o presentación de las declaraciones a que se encuentra obligado el contribuyente, debiendo incluirse parámetros como su comportamiento durante un ejercicio fiscal, los resultados de un procedimiento de fiscalización, los ingresos percibidos durante el año, su actividad, entre otros.

Reflexión Final:

Como hemos podido apreciar, y conforme fue expuesto en el webinar: “Reforma tributaria ¿Qué busca el Estado y cuál sería el impacto?” organizado por Quantum Consultores, las medidas propuestas en materia fiscal y tributaria, en su gran mayoría, no resultan acordes con la construcción de un sistema tributario propio de la realidad peruana que se caracterice por su simpleza, sencillez y que permita la distribución adecuada la riqueza.

Como ha sucedido en anteriores oportunidades, las facultades solicitadas no buscan atacar las verdaderas causas que generan una evasión de casi el 50% del Impuesto a la Renta y del 38.1% del IGV ((Marco Macroeconómico Multianual 2022 – 2025. Pág. 84). Las medidas se enfocan en incrementar la recaudación a partir del único sector de la economía que actualmente tributa, no se aprecia una estrategia dirigida a enfrentar la evasión tributaria de forma frontal y directa, lo cual no significa incorporar dentro del registro único de contribuyentes a todas las personas mayores de edad, pues ello no contribuye a disminuir o cerrar las brechas de declaración, de veracidad y pago de impuestos.

Tenemos una reforma tributaria pendiente desde hace varias décadas, que se elabore de manera consensuada y a través de una plataforma multidisciplinaria que permita la participación del sector público y privado. Sin embargo lo primero que se debe resolver y debe haber decisión política para ello, son los problemas estructurales como lo son la informalidad, la débil cultura tributaria, la baja inclusión financiera y las brechas de digitalización en el Perú así como los problemas de solución de las controversias de parte de la Administración Tributaria ya que el Estado debe ser justo y su labor es transformar los impuestos en una verdadera herramienta de desarrollo para la sociedad usando eficientemente los recursos en beneficio de sus ciudadanos.

¹ Entendemos que estos últimos hacen referencia a los servicios de educación, salud y vivienda, principal “preocupación” del gobierno.

² En ese mismo sentido, la Corte Constitucional Colombiana mediante la Sentencia C-173 manifestó que el principio de progresividad: “[…] hace referencia al reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad contributiva de la que disponen, es decir, es un criterio de análisis de la proporción del aporte total de cada contribuyente en relación con su capacidad contributiva. En este orden de ideas, es neutro el sistema que conserva las diferencias relativas entre los aportantes de mayor y de menor capacidad contributiva; es progresivo el que las reduce; y es regresivo el que las aumenta”.

³ Cabe mencionar que durante el ejercicio 2021, la proporción del ingreso por concepto de renta de primera categoría en relación con el total recaudado por dicho impuesto sólo constituyó entre el 0.59% y 1.34%. Por su parte, el Impuesto a la Renta de segunda categoría aportó entre el 2.06% a 12.03%, incremento que se justifica en el pago de dividendos a accionistas que decidieron retirar sus inversiones a causa de la inestabilidad política y económica que atraviesa el país desde las elecciones presidenciales (Fuente: SUNAT. Ingresos tributarios recaudados por la SUNAT durante el ejercicio fiscal 2021).

⁴ Modelo económico que explica que “después de cierto punto, los aumentos de impuestos se vuelven contraproducentes, porque debilitan el crecimiento económico y agotan los ingresos fiscales. Hay dos puntos (0 y 100%) donde el gobierno no recibe ingresos. El problema radica en encontrar el punto más alto entre los dos extremos” (Mankiw, 2012, pág. 166).